هیأت نظارت بر مطبوعات از دریچه قانون مطبوعات

جواد نبوتی
از آنجائیکه یکشنبه 29 آبان ماه 1401 نوزدهمین انتخابات مدیران مسئول رسانه ها در هیئت نظارت بر مطبوعات برگزار می شود در این نوشتار نگاهی داریم به نقش هیات نظارت از دریچه قانون مطبوعات و آئین نامه اجرایی آن. هیأت نظارت بر مطبوعات با توجه به وظایفی که برعهده دارد، در نهادینه کردن آزادی بیان از جایگاه مهمی برخوردار است.
همانطور که مستحضرید قانون مطبوعات مصوب 22 اسفند سال 64 است که در 1/4/65 (اصلاح تبصره 4 ماده 10)، 4/9/69 (اصلاح ماده 22)، 21/5/77 (اصلاح تبصره ماده 6)، 30/1/79 (قانون اصلاح قانون مطبوعات) و 8/9/88 اصلاح ماده 1 در مجلس شورای اسلامی الحاقات و اصلاحاتی به آن اضافه شده است.

در تبصره 2 ماده یک قانون مطبوعات، اولین وظیفه هیأت نظارت تعریف می‌شود که نشریه‌ای بدون اخذ پروانه از هیأت نظارت بر مطبوعات منتشر شود، از شمول قانون مطبوعات خارج بوده و تابع قوانین عمومی است.
در تبصره 4 ماده یک تکلیف نظارت بر خبرگزاری‌ها را روشن می‌کند و اذعان می‌دارد که هیأت نظارت بر خبرگزاری‌ها، همان هیأت نظارت بر مطبوعات خواهد بود.
تبصره ماده 7 (اصلاحی 30/1/79) درباره منع چاپ، توزیع و فروش نشریات سخن به میان می‌آورد و بار دیگر از هیأت نظارت بر مطبوعات در این قانون یاد می‌کند که نشریاتی که از سوی هیأت نظارت مغایر با اصول مندرج در این قانون تشخیص داده شود، مجاز به چاپ ، انتشار و عرضه مطبوعات نمی‌باشد.

در فصل پنجم قانون مطبوعات شرایط متقاضی و مراحل صدور پروانه را تشریح می‌کند در تبصره 3 این ماده مصوب 30/1/79 بار دیگر از هیأت نظارت در قانون مطبوعات نام برده شده است که واگذاری امتیاز نشریه به غیر اعم از قطعی، شرطی، اجاره و امثال آن ممنوع و جرم تلقی می شود اما با تصویب هیأت نظارت بر مطبوعات در صورت درخواست کتبی صاحب‌امتیاز مجاز است.
در تبصره 6 ماده 9 که شرایط اشخاص حقیقی و حقوقی را برای دریافت امتیاز نشریه تشریح می‌کند بار دیگر از هیأت نظارت نام می‌برد. در این تبصره آمده است: هیأت نظارت موظف است جهت بررسی صلاحیت متقاضی و مدیر مسئول از مراجع ذی‌صلاح (وزارت اطلاعات، دادگستری و نیروی انتظامی ج.ا.ا) استعلام نمایند. مراجع مذکور موظفند حداکثر تا دو ماه نظر خود را همراه مستندات و مدارک معتبر به هیأت نظارت اعلام کنند. در صورت عدم پاسخ از سوی مراجع مذکور و فقدان دلیل دیگر صلاحیت آنان تأیید شده تلقی می‌شود.

در ماده 10 قانون مطبوعات (اصلاحی 30/1/1379) چهار شرط برای اعضای هیأت نظارت مشخص کرده؛ اول مسلمان بودن، دوم صاحب صلاحیت علمی، سوم دارای صلاحیت اخلاقی لازم و چهارم مومن به انقلاب اسلامی. این هیأت دارای 7 عضو است که 6 عضو آن توسط حاکمیت و دولت مشخص می‌شوند و یک عضو آن صنفی است که توسط مدیران مسئول رسانه‌ها انتخاب می‌شود. 6 عضو دیگر شامل یکی از قضات به انتخاب رئیس قوه قضائیه، یکی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، یکی از اساتید دانشگاه به انتخاب وزیر فرهنگ و آموزش عالی، یکی از اساتید حوزه علمیه به انتخاب شورای عالی حوزه علمیه قم، یکی از اعضاء شورای عالی انقلاب فرهنگی به انتخاب آن شورا و عضو آخر وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی یا نماینده تام‌الاختیار وی است که توسط حاکمیت و دولت انتخاب می‌شوند.
طبق تبصره 2 ماده 10 (اصلاحی 30/1/79) تصمیمات هیأت نظارت قطعی است، این امر مانع شکایت و اقامه دعوای افراد ذینفع در محاکم نخواهد بود و همچنین دبیرخانه هیأت نظارت با امکانات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تشکیل می‌شود و زیر نظر آن هیأت انجام وظیفه می‌نماید. (تبصره 3)

درباره مسئولیت دعوت و برگزاری جلسه انتخابات نماینده مدیران مسئول مطبوعات در هیأت نظارت قانونگذار طبق تبصره 4 (الحاقی 1/4/65) وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را مسئول دانسته و مرجع تشخیص صلاحیت نامزدهای انتخابات مزبور براساس شرایط مندرج در صدر این ماده هیأت سه نفری مرکب از افراد بندهای الف، ب و ج یعنی نمایندگان قوه قضائیه، وزیر ارشاد و قوه مقننه است.
رئیس هیأت 7 نفره نظارت بر مطبوعات طبق تبصره 5 ماده 10 (الحاقی 30/1/79) وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی است و پاسخگوی عملکرد هیأت مذکور در مجلس و دیگر مراجع ذی‌صلاح خواهد بود.
یکی از وظایف مهم هیأت نظارت در ماده 11 قانون مطبوعات آمده است: رسیدگی به درخواست صدور پروانه و تشخیص صلاحیت متقاضی و مدیرمسئول.

طبق تبصره ماده 11 (الحاقی 30/1/79) در صورتی که صاحب پروانه یکی از شرایط مقرر در ماده 9 این قانون (تابعیت ایران، دارا بودن حداقل 25 سال سن، عدم حجر و ورشکستگی به تقلب و تقصیر، عدم اشتهار به فساد اخلاق و سابقه محکومیت کیفری براساس موازین اسلامی که موجب محرومیت از حقوق اجتماعی باشد، داشتن صلاحیت علمی در حد لیسانس، پایبندی و التزام عملی به قانون اساسی) را فاقد شود، به تشخیص هیأت نظارت مقرر در ماده 10 و با رعایت تبصره‌های آن پروانه نشریه لغو می‌شود.
طبق ماده 12 (اصلاحی 30/1/79) تخلف نشریات به تقاضای حداقل 2 نفر از اعضاء هیأت نظارت ظرف مدت یک ماه مورد بررسی قرار گرفته و در صورت لزوم به طور مستقیم و یا از طریق هیأت نظارت مراتب را جهت پیگرد قانونی به دادگاه صالح تقدیم می کند.

شرایط توقیف نشریات توسط هیأت نظارت در تبصره ماده 12 (اصلاحی 30/1/79) آمده است. این هیأت می‌تواند تخلفات بندهای 1، 2، 5، 6، 7، 8 و 9 ماده 6 موضوع نشر مطالب الحادی و مخالف موازین اسلامی، اشاعه فحشا و منکرات و انتشار عکس‌ها و تصاویر و مطالب خلاف عفت عمومی، تحریص و تشویق افراد و گروه‌ها به ارتکاب اعمالی علیه امنیت، حیثیت و منافع نظام، فاش نمودن و انتشار اسناد، دستورها و مسائل محرمانه، اهانت به دین مبین اسلام و مقدسات و مقام معظم رهبری و مراجع مسلم تقلید، افترا به مقامات، نهادها، ارگان‌ها و هر یک از افراد کشور، سرقت ادبی و نقل مطالب گروه‌های مخالف داخلی و خارجی را رسیدگی کند. همچنین از وظایف هیأت نظارت رسیدگی به تخلفات بندهای ب، ج و د ماده 7 موضوع انتشار نشریه به گونه‌ای که اکثر مطالب آن مغایر باشد با آنچه که متقاضی به نوع آن متعهد شده است، انتشار نشریه به نحوی که با نشریات موجود یا نشریاتی که به طور موقت یا دائم تعطیل شده‌اند از نظر نام، علامت و شکل اشتباه شود، انتشار نشریه بدون ذکر نام صاحب‌امتیاز و مدیرمسئول و نشانی اداره نشریه و چاپخانه آن.

هیأت نظارت در رسیدگی به تخلفات مورد اشاره پس از توقیف موظف است ظرف یک هفته پرونده را جهت رسیدگی به دادگاه ارسال نماید.
ماده 13 قانون مطبوعات تکلیفی را برای هیأت نظارت مترتب کرده است که عملاً با توجه به تعدد تقاضاها در کمتر زمانی محقق شده است و آن تعیین مدت 3 ماه برای بررسی صلاحیت متقاضی و مدیرمسئول با رعایت شرایط مقرر در قانون مطبوعات است. وزارت ارشاد هم موظف است حداکثر ظرف مدت 2 ماه از تاریخ موافقت هیأت نظارت برای متقاضی پروانه انتشار صادر کند.

در صورتی که طبق ماده 14 مدیرمسئول شرایط مندرج در ماده 9 را فاقد گردد یا فوت کند و یا استعفا دهد، صاحب‌امتیاز 3 ماه زمان دارد تا مدیر مسئول جدید را معرفی کند. اعلام نظر هیأت نظارت مبنی بر تأیید یا عدم تأیید مدیرمسئول جدید حداکثر 3 ماه از تاریخ معرفی توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی خواهد بود.
ماده 16 مهمترین ماده قانون مطبوعات است که امکان لغو پروانه یک رسانه را برای هیأت نظارت فراهم کرده است و آن هم اگر صاحب‌امتیاز ظرف 6 ماه پس از صدور پروانه، نشریه مربوطه را منتشر نکند در غیر این صورت با یک بار اخطار کتبی و دادن فرصت پانزده روز دیگر در صورت عدم عذر موجه اعتبار پروانه از بین می‌رود. همچنین عدم انتشار منظم نشریه در یک سال نیز اگر بدون عذر موجه به تشخیص هیأت نظارت باشد، موجب لغو پروانه رسانه می شود.
از موارد متفرقه در قانون مطبوعات دو مورد مربوط به هیأت نظارت است که در ماده 45 (30/1/79) نظارت بر عملکرد جراید و انجام رسالت آنان و دیگری ماده 46 (الحاقی 30/1/79) بیمه کردن کارکنان نشریه توسط صاحب‌امتیاز برای بهره‌مندی کارکنان نشریه از بیمه بیکاری در زمان تعطیلی نشریه با رأی هیأت نظارت بر مطبوعات.
در آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات مصوبه 3/6/95 هیأت وزیران اولین مورد که از هیأت نظارت نام برده شده است تبصره ماده 3 است که می‌گوید نسخه دیجیتال رسانه‌های چاپی دارای مجوز از هیأت نظارت بر مطبوعات که مفاد آن عیناً همان مفاد رسانه چاپی است و همچنین اعمال موضوع بند پ (رسانه الکترونیکی که به عنوان سامانه اخبار و اطلاعات را به صورت مستمر برای بیش از 500 گیرنده در 24 ساعت از طریق پیامک یا شبکه‌های پیام‌رسان و به صورت انبوه برای دارندگان تلفن همراه، رایانه و مانند آن ارسال کند) این ماده توسط رسانه‌های چاپی، خبرگزاری‌ها و نشریات الکترونیکی دارای مجوز، مشروط به ذکر نام رسانه و بازنشر مطالبی که عیناً در این رسانه‌ها درج شده است، مجاز است و نیاز به اخذ مجوز جداگانه ندارد.
در ماده 6 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات درباره رسانه اجاره‌ای توضیح داده و یادآور شده رسانه اجاره‌ای رسانه‌ای است که صاحب امتیاز آن با درخواست کتبی از هیأت نظارت بر مطبوعات و با تصویب آن هیأت و به موجب سند رسمی اختیارات و وظایف قانونی خود را به شخص حقیقی یا حقوقی واگذار می‌نماید. اجاره کننده رسانه تا زمانی که رسانه در اجاره اوست، دارای حقوق، اختیارات و مسئولیت‌های صاحب‌امتیاز بوده و پاسخگوی تکالیف قانونی اوست. البته اجاره کننده باید شرایط مندرج در ماده 9 یعنی تابعیت ایران، سن 25 سال، لیسانس، عدم حجر و ورشکستگی، عدم اشتهار به فساد اخلاق، پایبندی و التزام عملی به قانون اساسی را داشته باشد.
در ماده 13 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات بار دیگر از هیأت نظارت بر مطبوعات نام برده شده است و درباره ممنوعیت تغییر در مشخصات پروانه انتشار بدون تصویب ان هیأت سخن به میان آورده است.
در ماده 13 گفته شده: “تغییر در مشخصات مندرج در پروانه رسانه بدون اطلاع و تصویب هیأت نظارت بر مطبوعات ممنوع است. تغییر در سایر موارد جز در امور مصرح در قانون و آنچه که در حوزه اختیارات و مسئولیت‌های هیأت نظارت بر مطبوعات باشد، با تأیید وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی بلامانع است. هیأت نظارت بر مطبوعات باید حداکثر ظرف 3 ماه به تقاضای تغییر وضعیت رسیدگی و اعلام نظر کند.”
در تبصره 2 ماده 15 آیین‌نامه اجرایی ادامه فعالیت رسانه در صورت تغییر بالاترین مقام شخص حقوقی را ذکرکرده که هرگونه تغییر در زمینه فعالیت و محدوده جغرافیایی فعالیت شخص حقوقی باید با تصویب هیأت نظارت بر مطبوعات باشد.
در ماده 21 آیین‌نامه اجرایی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را مسئول تحقیقات از صلاحیت متقاضی و مدیرمسئول تعیین کرده که بایستی نتیجه تحقیقات را در اختیار هیأت نظارت بر مطبوعات قرار دهد.
طبق ماده 22 آیین‌نامه اجرایی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی موظف است در صورت درخواست متقاضی، ظرف 15 روز دلایل مخالفت هیأت نظارت بر مطبوعات با تقاضای انتشار رسانه را به طور کتبی به متقاضی اعلام کند.
در ماده 23 آیین‌نامه اجرایی اگر متقاضی شرط اشتهار به فساد اخلاق و سابقه محکومیت کیفری براساس موازین اسلامی که موجب محرومیت از حقوق اجتماعی باشد و مقامات رژیم سابق (موضوع بند 4 و تبصره 5 ماده 9 قانون مطبوعات) احراز نشده باشد و صلاحیت انتشار رسانه مورد تأیید هیأت نظارت بر مطبوعات قرار نگرفته باشد، نمی‌تواند مجدداً درخواست انتشار رسانه کند.
ماده 29 آیین‌نامه اجرایی درباره تحویل مدارک مدیرمسئول و صاحب امتیاز نشریه توقیف شده توضیح داده: “در صورت لغو پروانه انتشار رسانه توسط دادگاه یا هیأت نظارت بر مطبوعات با اعلام کتبی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی صاحب‌امتیاز موظف است مدارک دریافتی از قبیل پروانه انتشار و کارت مدیرمسئولی را ظرف 10 روز به وزارت ارشاد مسترد نماید.”
در ماده 33 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات و تبصره‌‌های آن شرایط برگزاری انتخابات نماینده مدیران مسئول رسانه‌ها در هیأت نظارت بر مطبوعات عنوان شده است.
در این ماده آمده است: وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی سه ماه قبل از پایان دوره مسئولیت نماینده مدیران مسئول مطبوعات در هیأت نظارت بر مطبوعات، ضمن درج آگهی در رسانه‌های سراسری، اعلام نامزدی مدیران مسئول رسانه‌های دارای مجوز از هیأت نظارت بر مطبوعات را دریافت نموده و پس از تأیید صلاحیت نامزدها توسط هیأت موضوع تبصره 4 ماده 10 قانون مطبوعات از کلیه مدیران مسئول برای برگزاری انتخابات دعوت می‌کند. جلسه انتخاب نماینده مدیران مسئول با حضور اکثریت مطلق مدیران مسئول رسمیت می‌یابد و اخذ رأی به صورت مخفی خواهد بود و نماینده انتخابی باید اکثریت مطلق آرای حاضران را به دست آورد.
در تبصره یک این ماده نصاب اکثریت مطلق مدیران مسئول در مرحله اول جزو موارد الزامی است که اگر احراز نشود، جلسه بعد پس از دو هفته با هر تعداد از مدیران مسئول تشکیل می‌شود و نماینده آنان با رأی اکثریت حاضران انتخاب می‌گردد.
در تبصره 2 ماده 33 آیین‌نامه اجرایی (مصوب 3/6/95 هیأت وزیران) یکی از شرایط رأی‌دهندگان را مشخص کرده که هر مدیرمسئول حتی اگر مدیرمسئول بیش از یک رسانه باشد، شخصاً در جلسه حضور می‌یابد و دارای یک رأی خواهد بود.
در تبصره 3 این آیین نامه اجرایی، وزارت ارشاد موظف شده ظرف یک سال تمهیدات لازم برای الکترونیکی شدن انتخابات مدیران مسئول را فراهم کند.
در تبصره 4 ذکر شده که چه افرادی می‌توانند در انتخابات مدیران مسئول در هیأت نظارت شرکت کنند. مدیران مسئولی که پروانه انتشار رسانه آنها به دلیل حکم قطعی دادگاه و یا ماده 16 قانون مطبوعات توسط هیأت نظارت بر مطبوعات لغو نشده باشد و همچنین رسانه آنها مطابق ترتیب انتشار مندرج در پروانه صادره از سوی هیأت نظارت بر مطبوعات به صورت منظم منتشر شده باشد.
طبق ماده 34 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات چنانچه هر یک از اعضاء هیأت نظارت بر مطبوعات و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی یا سایر مراجع رسمی در مورد موضوع تبصره 8 ماده 9 قانون مطبوعات (اعضا و هواداران گروه های ضدانقلاب و یا گروه های غیرقانونی و محکومین دادگاه های انقلاب اسلامی که به جرم اعمال ضد انقلابی و یا علیه امنیت داخلی و خارجی محکومیت یافته اند و همچنین کسانی که علیه نظام جمهوری اسلامی ایران فعالیت و یا تبلیغ می کنند حق هیچ گونه فعالیت مطبوعاتی و قبول سمت در نشریات را ندارند.) ادعایی داشته باشند، مدارک و مستندات خود را به اطلاع هیأت نظارت بر مطبوعات می‌رسانند. هیأت یاد شده در صورت احراز تخلف، به صاحب امتیاز و مدیرمسئول اخطار می دهد. در صورت عدم رفع تخلف، موضوع برای رسیدگی به دادگاه صالح دادگستری ارجاع می‌شود.
طبق ماده 36 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در اجرای تبصره ماده 2 و مواد 6 و 45 قانون مطبوعات موظف است بر عملکرد رسانه‌ها نظارت دقیق داشته باشد و در صورت تخلف از قانون یاد شده، مراتب را در هیأت نظارت بر مطبوعات مطرح کند.
در ماده 37 آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات، وزارت ارتباطات موظف است در صورت صدور و ابلاغ رأی قطعی دادگاه و یا اعلام رأی هیأت نظارت بر مطبوعات مبنی بر توقیف یا لغو پروانه یا پالایش (فیلتر) موقت هر یک از خبرگزاری‌ها و رسانه‌های الکترونیکی، نسبت به پالایش (فیلتر) نمودن آنها اقدام کند. رسانه‌های چاپی در صورتی که توقیف یا لغو پروانه شوند، پایگاه‌های خبری آنان نیز مسدود خواهد شد.
در آخرین موردی که در آیین‌نامه اجرایی قانون مطبوعات از هیأت نظارت نام برده شده ماده 38 است که گفته شده: مراکز ارائه خدمات دیجیتال و میزبانی، مجاز به ثبت دامنه و میزبانی خبرگزاری‌ها و رسانه‌های الکترونیکی که فاقد مجوز فعالیت بوده و یا فعالیت آنها به موجب رأی دادگاه صالح یا رأی هیأت نظارت بر مطبوعات، مغایر با اصول مندرج در قانون مطبوعات تشخیص داده شوند، نمی‌باشند.
تصمیمات هیأت نظارت با اکثریت مطلق اعضای حاضر در جلسه لازم‌الاجراست و برای اجرا به وزیر فرهنگ ارجاع می‌شود. در لایحه ۱۳۵۸ به وزیر ارشاد این اختیار داده شده بود که با تصمیمات هیأت نظارت مخالفت نماید که در این صورت اتخاذ تصمیم با دادگاه بود اما در اصلاح قانون مطبوعات در ۱۳۶۴ وزیر ارشاد حق هیچ‌گونه مخالفت با هیأت را نداشته و صرفاً باید تصمیمات این هیأت را به موقع به اجرا گذارد.
نکته دیگر اینجاست که تصمیمات هیأت نظارت قطعی است و مقنن حق اعتراض را از افراد سلب نموده است و این با توجه به ترکیب حکومتی آن مطلوب به نظر نمی‌رسد. مجدداً باید یادآور شد که رسانه کار نظارت بر دولت را انجام می‌دهد و حال آنکه ترکیب هیأت نظارت بر مطبوعات در کشور ما ترکیبی است حکمتی بنابراین مقنن برای نظارت بر رسانه‌ها هیأت حکومتی را تعیین نموده و نظارت‌شونده خود ناظر بر اعمال ناظر خود شده است که این امری منطقی نبوده و نیاز به اصلاح دارد و پر واضح است با توجه به ترکیب حکومتی هیأت نظارت اصل قضاوت بی‌طرفانه مخدوش شده و همواره نگرانی وجود دارد که این هیأت جانبدارانه قضاوت کند.
در حال حاضر تنها مرجع رسیدگی به شکایت علیه تصمیمات هیأت نظارت همان دیوان عدالت اداری می‌باشد اما این دیوان تنها نظارت شکلی می‌کند و رسیدگی ماهوی ندارد و در صورت بروز اشکالشکلی نیز مجدداً پرونده را به هیأت نظارت عودت می‌دهد.
یکی از ایرادات عمده که به این قبیل اختیارات هیأت نظارت بر مطبوعات وارد است غیر علنی بودن جلسات رسیدگی هیأت است. این درحالی است که در اصل (۱۶۸) قانون اساسی تصریح شده جلسات محکمه رسانه‌ها باید علنی و همراه با هیأت منصفه باشد اما در هیأت نظارت به اتهامات رسانه‌ای رسیدگی می‌شود بدون اینکه هیأت منصفه وجود داشته باشد یا جلسات علنی و در حضور افکار عمومی برگزار شود.
ایراد دیگر این است که میزان مجازاتی که هیأت نظارت بر مطبوعات می‌تواند اعمال نماید مشخص نیست که این خود آشکارا با اصل (۳۶) قانون اساسی و اصول دادرسی عادلانه مغایر است.
امید است جایگاه هیات نظارت بر مطبوعات در اصلاح قانون مطبوعات در مجلس شورای اسلامی به طور شفاف تبیین شود و اعضای آن به جای اکثریت دولتی و حکومتی از صنف مطبوعات و رسانه ها باشد.